山西省国土资源厅厅长、党组书记 杜创业

今年6月25日是全国第18个全国 “土地日”。今年“土地日”的宣传主题是“坚守耕地红线，节约集约用地，构建保障和促进科学发展的新机制”。深刻理解和贯彻落实这一主题，对于我们深入学习贯彻党的十七大精神，坚持以科学发展观统领国土资源管理，实行最严格的耕地保护制度，节约集约用地，全面提高山西土地管理、保护和合理利用水平，促进我省经济社会全面协调可持续发展，具有十分重要的意义。

一、坚守耕地红线，节约集约用地，必须清醒认识、客观分析我省土地管理工作面临的形势。

我省正处在全面建设小康社会的关键时期。在现代化进程中，土地问题始终是一个带有全局性、根本性、战略性的重大问题。目前，我省建设用地面临的形势可以概括为一句话，就是我们无可选择地要面对最严格的耕地保护制度和最严格的土地管理制度。具体而言，我省建设用地形势紧张，主要表现在三个方面。第一，总量偏紧。近几年，国家每年分配给我省的年度用地计划大体控制在11万亩，而我省实际需求每年大体在15万亩左右，建设用地总量短缺。第二，耕地很紧。各地在选择建设用地时，基本不考虑未利用地，导致耕地指标严重短缺，未利用地指标大量节余。第三，基本农田极紧。国家对基本农田占用把关极严，动用一亩也得报国务院审批。而我省1996年制定土地利用总体规划时，在城市周边没有合理预留建设用地，多数划成了基本农田，我省在数量矛盾之外又遇到严重的规划矛盾。

这种紧张局面有没有可能很快缓解，或是躲开绕开，答案是否定的。第一，求援不多。国土资源部每年分配给各省用地指标417万亩，其中耕地200万亩。各省市总量指标已经大体确定并公布，争取增加指标的余地不大。第二，造地不补。过去各市县均寄希望通过多造地来争取多占地，以缓解建设用地压力，但国家已出台文件予以制止。第三，修编不快。新一轮土地利用规划修编大概到2009年年底才能完成，今明两年，我们还必须在原来规划的限制内安排建设。第四，绕路不通。过去一些地方采取以租代征、以乡镇建设项目名义建设、修订乡镇规划、不批即占等方式也被国家明令禁止。

这种紧张形势是全国一样还是我省独有？答案是前者。第一，国家分配给我省的指标并不少。国土资源部在分配年度用地计划时，主要考虑国家区域发展战略、产业政策、各地经济社会发展状况、土地资源及利用状况等因素。2007年，我省国土面积、人口、固定资产投资、GDP分别占全国的1．6％、2．6％、2．1％和2．2％而今年国家分配给我省的建设用地占到全国的2．7％，其中耕地占到2．9％，比例均高于我省相关指标在全国的比例。第二，很多省市建设用地矛盾并不比我省宽松。2005年国家关紧土地闸门后，全国建设用地全面陷入紧张状态，东部比中西部更甚。其中山东、江苏、上海、浙江、广东等五省市，去年已用完2010年土地利用总体规划指标。第三，我省在建设用地方面并无特殊需求。我省工业所占比重已经很大，其中大量小煤矿、小焦化、小电厂等都属于关停范围，可以腾出大量工业用地。而我省今后重点发展的交通、能源、水利、冶金等项目，多属国家立项范围。我省人口城镇化率已达到全国平均水平，而农村人均占地也高于国家规定标准。

现在我省乃至全国土地管理是全线飘红、全面紧张，我们必须面对这个现实。这种特殊的土地资源国情，决定了我们必须切实保护耕地，大力促进节约集约用地，坚持走一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子。我们一定要提高认识，进一步增强坚守耕地红线，节约集约用地的责任感和使命感，这是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我们必须长期坚持的一条根本方针。

二、坚守耕地红线，节约集约用地，必须转变观念，采取综合措施做好节约集约用地工作。

坚守耕地红线，节约集约用地，构建保障和促进科学发展的新机制，我们必须进一步解放思想、转变观念，改革创新，采取多种综合措施做好节约集约用地工作。

转变观念，就是从减少需求开始，主动求得新的平衡。一是从摊大转向求精，要改变过去的城市平摊，农村外延、开发区低效开发、企业与单位大圈地的习惯；二是要从贪多转成求好，从以往的追求速度、多上项目，“拾到篮子里就是菜”转向“席上择菜”，拣着菜来吃，不能贪多，要有取有舍上项目；三是从追求数量、速度、数量转向追求结构优化、效益提高上来，把资源开发利用与保护统筹结合起来，促进资源环境相协调。

在转变观念的前提下，我们要改革创新，开辟多条途径，采取综合措施，通过多方努力，来破解发展遭遇的用地难题。首先要用好增量。国家每年给我们11.5万亩用地指标，加上国家立项的重点建设项目供地，我们每年的建设用地大概可以用到15万亩左右，相对于经济发展的要求，仍然有10万亩左右的缺口。越是紧缺的东西，越要研究配置。我们必须认真研究土地指标合理配置，要有上有下、有增有减、有快有慢、有先有后的进行控制把握。同时要加快开发未利用地。解决年度计划平衡的数量矛盾，我省许多地市都将精力放在多增加耕地指标上，对未利用地如何开发利用，一直没有大的进展。我省丘陵、山地比重大，未利用地面积很多，国家每年给我省的指标中40%左右是未利用地，而且国家最有可能增加的就是未利用地指标。但我省的未利用地一直难以开发利用，一是投资者不愿意，投资者在耕地上选址成本低、周期短，自己方便；二是地方政府不愿意，地方政府愿意按照投资条件来选择土地，愿意按投资者的意愿来选择土地，省事，而且可以摆在显眼的地方，显示地方发展的势头强劲；三是时间障碍。就是不用地的时候不开发，用地的时候又来不及。不利用好未利用地，我们一年的增量就压缩了近一半，所以全省要下功夫做未利用地这块大文章。最后要争取国家立项。争取国家立项，要尽量将重点项目进入国家供地范围。国家每年控制着100多万亩建设耕地，其中有80万亩耕地，都是用来保证国家项目的，对一些重要项目，尽量争取国家支持，尽快报批。

其次要盘活存量。我省盘活存量有很大的潜力，这种潜力表现在以下四个方面：一是批而未用。我省有许多土地，批而未用形成闲置，有的是没有来备案，有的只有项目选择但是投资不到位，建了一半又扔在那儿，有的是遇到其他困难，有的是政府推进的，有一些地是政府批回去没有给供地在手里囤积的。二个城市挖潜。城市发展快，既大量增加需求，也大量产生供给。县城以上城市有相当多的空闲地，省厅利用处估计大概有十几万、二十万亩，相当于我们两年的新增供地量。而且随着城市化功能的变化，范围扩张，旧城区平房改造、低层改高层，许多机关、企业、部队、单位搬迁等，在占用一部分土地指标的同时可以置换出更多的建设用地。三是企业淘汰。企业淘汰的原因有两个两方面。第一是市场原因，企业有生有死，是市场经济正常现象，是不断延伸的过程。这几年我们省国有企业改制、重组、破产置换出很多建设用地，一个兴晋农牧场破产就置换出三万亩地。第二是政策作用。我们省这两年节能减排关闭了一千亿GDP以上的生产能力，我们非煤资源整合和煤炭资源整合关闭了大概几千个小煤矿和小矿山。这些企业关闭不仅是一个产能的置换，也是一次土地的大置换。应该说我们现在政策性关闭的这些都属于高污染、高耗能、多占地的企业，置换出的用地数量是相当多的。第四个就是农村改造。我省农村人口在不断减少，但村庄占地却在不断增加，主要是村庄基本上成为外面是新房、里面是旧房空房的“空心村”。因此，要加强农村村庄改造，改造即使不增加建设用地，也可以用来保证发展农村的公益事业。

最后要节约集约用地。明确地讲，我们大手大脚用地的时代已经结束，今年国务院三号文件下发之后，节约集约利用土地已经是大势所趋、硬性要求。我们既要用好增量、盘活存量，增加土地的供应量，同时更要大力推进节约集约用地，显著提高单位土地的利用率和产出率，只有把这两个结合起来的，我们才可以兼顾保护资源、保障发展，我们才能有效地解决当前建设用地指标制约经济发展的问题。节约集约不仅是要用好增量，而且主要是提高用地的质量、提高土地的利用率。一是严格控制工业和其他项目的使用标准。符合产业政策的项目，在用地规模上也要严格按照投资强度、容积率考核，按国家标准来供地。二是重点提高城市和开发区的节约集约水平。这是全省用地矛盾最突出的地方，也是需要重点保证供地的地方，更是应该成为大力推进土地节约集约利用的地方。三是切实搞好重大基础设施建设的科学规划。一方面减少重复建设，另一方面从项目选址开始就算好“土地账”，尽量少占土地，切实控制占用耕地和避开基本农田，大幅度地利用未利用地。

三、坚守耕地红线，节约集约用地，必须加快构建保障和促进科学发展的用地新机制。

坚守耕地红线，节约集约用地，构建保障和促进科学发展的新机制，就要落实保护耕地的共同责任，变土地资源“一家管、大家用”为“大家管、大家用”。我国是一个拥有十几亿人口的发展中大国，粮食安全和耕地保护始终是第一位的大问题，坚守18亿亩耕地红线，是党和人民赋予国土资源部门的法定职责，也是地方各级政府和有关部门的共同责任。我省要正确处理保障发展与保护资源的关系，必须建立市长负责的建设用地紧平衡机制。

市长负责的建设用地紧平衡机制，就是省里根据各地经济社会发展情况，把国家每年分配的用地指标，综合下分到各市，各市指标不再由国土资源部门掌握，由市长统筹。市长不仅要统筹负责本地区每年新增建设用地安排，而且要负责各地存量土地开发利用，大力提高节约集约利用水平，统筹解决保障发展问题、调控经济的问题。各地国土资源部门对市长确定的各类建设项目，在其符合土地利用规划和耕地保护要求前提情况下，具体办理上报和审批手续，积极为当地经济发展服务。今后，国土部门只对不符合产业政策的项目行使否决权，而不行使具体项目安排取舍的权利，当项目不符合规划，占用土地太多时，国土资源部门要加以纠正；对各市政府安排的符合规划、符合供地条件的项目，国土资源部门要积极办理手续。

为什么要建立市长负责的建设用地紧平衡机制？这个理由非常简单，就是只有市长才能拿土地进行宏观调控，在项目安排上做到有取有舍、综合平衡，在征用土地和保护失地农民利益上统筹考虑、长远打算，国土资源讲保护，市长和各部门讲发展，各讲各的话，都有自己的理，遇到具体项目用地一对话就冲突，形不成保护耕地与保障发展的强大会合。长期以来，国土部门总跟在项目后供应土地，国家严管土地这个矛盾就突现出来。企业和有关部门在建设项目上已经做了很多前期工作，突然陷入土地这个关卡，感到非常委屈。今年我们国家宏观调控的任务是做到两防，其中严把土地闸门是很重要的一个手段。现在应该把这个手段交给政府去行使。只有各级政府了解到土地供应全国是什么形势，知道退无可退、等无可等，他才会主动转变观念，才会在节约集约上下工夫，才会像香港那么规划城市建设，才会像上海那么安排项目用地，集约节约这一类事情才能上升为政府的大事和战略问题来对待，我们才能在最严格的耕地保护制度下掌握发展的主动权。

实行市长负责的建设用地紧平衡机制，是我们坚守耕地红线，节约集约用地，构建保障和促进科学发展的新机制的要求。只用权力由市长行使，压力由市长承担，潜力要靠市长来挖掘，平衡要靠市长来实现，我省才能进一步做好节约集约用地工作，耕地的红线才能守住。否则，市长不知道土地形势，不插手土地的事情，节约集约、整理挖掘存量、用好增量，只能是一句空话，只有个别地方能做到。

土地是财富之母，全面建设小康社会对土地资源的保障能力和集约利用水平提出了更新更高的要求，我们必须坚决贯彻落实党中央、国务院的重大战略决策，在省委、省政府的统一部署下，高度重视土地问题，发扬成绩，再接再厉，坚守耕地红线，做好节约集约用地工作，促进山西经济又好又快发展，为全面建设充满活力、富裕文明、和谐稳定、山川秀美的新山西做出更大贡献！